美国数字经济发展规划对我国的启示

  
  一、美国数字经济发展规划历程
  据不完全统计,2017年美国数字经济总体量为10.2万亿美元,同比增长20.3%,数字经济规模占GDP比重达56.9%,在全球处于绝对领先地位。从美国数字经济发展历程来看,美国数字经济的巨大发展与美国政府对数字经济发展的规划和推动不无关系。
  (一)起步阶段
  从克林顿政府开始,美国政府便大力支持和鼓励美国数字经济发展。1993年9月,美国克林顿政府发布“国家信息基础设施行动计划”,支持发展信息产业,推动互联网普及,为美国数字经济发展奠定基础。随后雅虎(Yahoo)等一大批互联网公司诞生并飞速成长,开启了互联网经济的繁荣,成功拉动美国经济增长,造就了之后十年的经济繁荣。
  (二)稳步推进阶段
  基于2000年科技股泡沫破灭等原因,小布什政府对数字经济等新经济的支持力度弱于克林顿政府,但也连续出台多项法案,推行减税政策并加强对企业研发的支持,数字经济的基本制度环境依然良好。科技股泡沫破灭后也诞生了Facebook等一批优秀的互联网企业,谷歌等公司也在这一时期快速发展。
  (三)快速发展阶段
  小布什政府的继任者奥巴马政府则重新开始重视数字经济。奥巴马在任内颁布了《网络空间国际战略》等政策文件,对数字经济的政策立场主要是维持自由的网络贸易环境、鼓励创新、保护知识产权,确保在技术标准制定方面的优先地位。在这一时期,苹果、亚马逊、谷歌和Facebook等数字经济类公司发展迅速,2016年全球市值前十的上市公司中,美国数字经济类的上市公司就占据了5家。
  二、美国数字经济发展规划现状
  (一)战略规划层面
  2018年,特朗普政府颁布了《国家网络战略》等国家战略规划,明确了对未来数字经济发展的愿景。美国的政策目标是维持美国在科技生态系统与网络空间发展中的影响力,使其成为经济增长和创新的开放引擎。具体措施包括以下几点:
  激励具有适应性、安全性技术市场的形成。美国政府将与包括私营部门和民间社会力量在内的利益相关方合作,克服市场障碍,鼓励最佳实践和战略在研发过程中使用相关安全技术。美国政府将提高网络安全实践的意识和透明度,以建立市场对安全产品和服务的需求。
  创新优先。美国政府将推进标准和最佳实践的实施及持续更新,从而遏制和预防网络生态系统中所有领域所面临的当前威胁和次生灾害。这些标准和实践应该以结果为导向,并基于健全的技术准则,而不是那些以时间点为导向的公司规范。
  投资下一代基础设施建设。美国政府将促进下一代电信和信息通信基础设施的加速发展与推出,同时利用联邦政府的购买力鼓励向更安全的供应链方向发展,并加强与私营部门合作。
  促进跨境数据的自由流通。美国政府将继续与国际同行合作,促进开放、行业驱动的标准制定,推动创新产品和基于风险方法的研发,在满足美国合法安全需求的同时,实现全球数据的自由流通。
  保持美国在新兴技术领域的领导地位。美国政府将共同努力保护尖端技术,包括免受对手攻击的技术研发,并支持这些技术的成熟发展,尽可能减少美国公司进入市场的阻碍。
  推进全生命周期的网络安全。将探索一条通向自适应、可持续,且安全的技术市场的清晰路线,鼓励制造商根据安全特性的质量来区分产品。并将推动基础工程的实践,以减少系统脆弱性等。美国政府还将利用前沿行业的最佳实践,在开发过程中促进对产品和系统的网络安全弹性的定期测试与演练。
  (二)政策实施层面
  1998年以来,美国商务部共发布13份关于数字经济和数字国家的重磅报告,以引领数字经济发展。2015年美国商务部还成立数字经济咨询委员会(DEBA),以“为数字时代的经济增长和机遇提出建议”。
  在数字对外贸易方面,美国商务部在2014年和2018年分别发布《数字经济与跨境贸易:数字化交付服务的价值》和《北美数字贸易》等报告。并在2016年启动“数字专员”项目,该项目由商务部下辖的国际贸易局牵头,并与国务院有关部门、商务部其他厅局以及其他利益相关方共同实施,旨在向美国企业提供支持和援助,为美国企业能顺利参与全球数字经济提供保障,以打开全球数字经济市场。
  此外,美国贸易代表办公室(USTR)在2016年7月成立数字贸易工作组(DTWG),以快速识别数字贸易壁垒,制定相应政策规则。
  总体来看,美国现届政府也高度重视数字经济,政策体系也比较完善,不仅在数字经济的主要领域都有顶层战略规划,而且具体的落实政策也比较详细。
  三、美国数字经济发展的可取经验
  美国数字经济的发展与美国政府的战略规划、政策支持关系密切。通过对美国数字经济发展规划及实施策略的梳理,可总结出以下经验:
  (一)高度重视基础设施建设
  从克林顿政府发布“国家信息基础设施行动计划”以来,美国就非常重视网络等数字经济的基础设施建设。这为数字经济的发展奠定了坚实基础。最新发展战略是特朗普政府颁布的《国家网络战略》,其中提到要“促进 5G 安全技术的发展,研究基于技术和频谱的解决方案,并为下一代先进技术之外的创新奠定基础”。从中可见美国政府对数字经济基础设施建设的政策是连续的。
  (二)鼓励创新
  鼓励创新也是美国经验的可取之处。创新需要巨大研发投入,失败概率也较高,需要政府予以鼓励和扶持。从2009年起,美国国家经济委员会等发布了多版《美国国家创新战略》,以推动和鼓励创新。2015年发布的新版《美国国家创新战略》强调了九大战略领域,其中包含智慧城市、计算机新领域等与数字经济相关的领域。
  (三)重视人才建设
  美国政府非常重视人才建设,数字经济方面的人才储备量居世界首位,人才质量也是全球顶尖。多年来,美国一方面通过自身一流的大学、企业等培养相关人才,一方面通过优厚的移民政策来吸引外国优秀人才。比如1965年的《外来移民与国籍法修正案》提出,每年分配2.9万个移民名额给全球各国的高级人才。最新的《国家网络战略》中虽然没有对数字经济人才方面做出整体规划,但对网络安全方面的人才则做出了详细规划,指出一方面要建立和维持人才渠道,一方面要扩大美国工人的再教育和教育机会,以发展强大的网络安全人才队伍。
  (四)政府的引导作用
  美国政府从自身做起,积极开放数据、建立数字政府,以起到表率、引领作用。早在1993年,美国克林顿政府就将电子政务写入政府文件,后由小布什政府进一步发展。奥巴马政府则在两届任期内逐步推行开放政府(2009年《透明与开放政府备忘录》)、数字政府(2012年《数字政府战略》)和开放数据(2014年《美国开放数据行动计划》)建设。目标是使民众可以方便查询到政府开放的数据,并“随时随地利用任何设备获取高质量的数字政府信息和服务”。
  (五)知识产权保护
  《国家网络战略》认为:“数字时代下,强大的知识产权保护能够确保经济的持续增长和创新。”美国历来重视知识产权保护,构建了《专利法》《商标法》《版权法》《互联网法》《软件专利》等一整套知识产权保护法律体系,在行政方面则拥有专利商标局、著作权局和商务部等多机构各司其职的知识产权管理体系。根据2017世界产权知识组织国际专利报告,美国国际专利申请数量2017年达到56624件,全球第一。由于重视知识产权,使得苹果、微软等一大批互联网或高科技公司得以快速发展壮大。
  (六)开放与安全并重
  一方面,美国政府积极推进数字贸易自由,消除数字贸易壁垒,虽然特朗普政府在传统经济领域大搞贸易战,但在数字经济领域则推行自由贸易。另一方面,美国政府非常重视网络安全,防止开放带来的网络攻击等风险。事实上,美国政府有多个关于网络安全的政策文件,比如奥巴马政府就发布了《网络空间政策评估报告》《网络空间国际战略》《网络空间行动战略》等关于网络安全方面的政策,政策体系完备。特朗普政府发布的《国家网络战略》也将网络安全放在了“四大支柱”的首位,并提出详细的规划。
  四、对我国的政策启示
  总体来看,借鉴美国的经验并结合我国发展现状,对于数字经济建设,政府可以从基础设施建设、培育创新、政府引导和制定保障措施等方面加强工作。具体可通过以下措施实现:
  (一)基础设施建设
  加快数字经济基础设施建设。数字经济的发展必然依赖数字基础设施,因此要鼓励和加快发展5G等新一代通讯技术的应用普及,并加强与企业的合作。相比美国政府,中国有着执行快的优势,可以充分发挥国有企业的执行力优势。
  逐步对外开放。可以“一带一路”为依托,逐步扩大数字经济对外开放。国内互联网公司等数字经济类的公司最终会走向全球化,逐步对外开放可以做到互利共赢,促进数字经济发展。当然开放的节奏和范围要控制好。
  (二)培育创新
  加大力度培育创新。对于科研机构、企业创新给予更多奖励。前期的创业创新服务应向更加精细化方向发展。在金融方面加大对创业创新的支持力度,考虑到创业创新的风险高、回报不确定等特点,尤其需要培育一个繁荣的风险投资市场。此外,加大对于数字经济相关人才培养的投入和海外相关人才引进的优惠政策。
  (三)政府引导
  政府加快数字政府建设,逐步开放数据。政府加快数字政府建设可以起到引领示范作用,加快传统经济的数字化转型。目前部分地方数字政府建设已走在前列,但从全国看,仍有提升空间。此外,政府本身掌握着海量的数据,一些不涉及国家安全和机密的数据也可以逐步开放给民间使用,以加快数字经济建设。
  (四)保障措施
  一方面,需要加大知识产权保护力度,调动企业研发积极性,使得企业敢于投入研发,要完善知识产权的相关立法,尤其需要着力于政策的落实、执行。另一方面,要加大网络安全投入力度,保护网络正常运行、免受攻击,随着我国成为网络大国,未来可能会受到越来越多的外部攻击,网络安全是数字经济的基本保障,一要加大培养相关人才,二要建立健全相关安全保障机制。
  

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