以人民为中心优化营商环境

  2019年11月28-29日,由中国社会科学院信息化研究中心、北京国脉互联信息顾问有限公司、清华大学国家治理研究院联合主办的“2019智慧中国年会”在北京隆重召开,以“数字化转型——共识与策略“为主题,来自全国部委、省、市、区县电子政务、智慧城市、大数据主管领导、行业专家、企业代表、主流媒体等齐聚一堂。其中,28日主论坛有近800名嘉宾到场,更有近6000人同步收看直播。
  

  我想从营商环境评估的角度,谈谈“以人民为中心”和“优化营商环境”,表面看起来这两者是针对不同问题提出来的,但其实在逻辑上两者是有内在联系的。
  一、明确评估的指导思想
  (一)指导思想
  首先我认为应该明确评估的指导思想。“以人民为中心的发展思想”,是习近平总书记于2015年11月23日在中央政治局第二十八次集体学习时提出的治国方针理论,同时也是智慧城市建设和智慧政府优化营商环境的根本指导思想。
  (二)优化营商环境本质是为民服务
  2019年10月23日,李克强总理签署了国务院令,公布了《优化营商环境条例》(2020年1月1日起实施)。期间,总理就“优化营商环境是为了什么”作出了说明,他提出“提供公平可及,优质高效的服务,是让人民过上好日子的必然要求,政府责无旁贷。要创新服务方式、提高服务效能,为企业发展和群众办事提供便利“。所以,优化营商环境本质是为民服务。
  “为民服务”突出的重点是“为民办实事”。在评价营商环境时,要有这条指标。不能抽象地说为人民服务。人民是谁?是一个一个具体的群众。检验优化营商环境的成效或是否达标,要看是否为群众增加了便利。从以人民为中心的角度,人民没有小事,过去说“外交无小事”,其实“人民也无小事”,人民的事都是大事。
  (三)以市场主体期待和需求为导向
  《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》(国办发〔2018〕104号)特别提出“各地政府应持续提升审批服务质量…要以市场主体期待和需求为导向…加快打造市场化、法治化、国际化营商环境”。注意不是以供给为导向,而是以需求为导向。政府优化营商环境的能力固然重要,但不是出发点。当群众需要和政府供给发生矛盾时,政府不能说因为没有这方面的能力、不善于做,然后就不做或少做,而是应该将自己的能力弱点变成强项。
  过去我们做过一个内部调查,将各省领导关心的问题拿去问对应地区的群众,结果群众最为关心、认为最重要的问题与各省领导关心和重视的有所出路,甚至存在重要性排序双方正数前三与倒数三位正好反过来的情况。所以,以人民为中心的指导思想是首先需要明确的,要想营商环境优化工作取得效果、真抓实干,要强调以市场主体的期待和需求为导向。
  二、加强评估的针对性
  (一)以人民为中心发展的要点
  围绕以人民为中心发展,营商环境评估有三个要点:第一,发展为了人民,要明确服务对象,检查自己的服务对象是否已找准;第二,发展依靠人民,要明确通过营商环境来做什么和通过优化营商环境解决什么问题;第三,发展成果由人民共享,要明确政府公共服务的作用,是否可以让群众得到实惠。
  (二)营商环境中的人民所指
  营商环境中的“人民”首先指的是谁?“改革开放“其实提到了一个重要的概念,就是调动亿万人民群众的积极性和创造性,过去叫人民群众的首创精神,这是改革开放成功的重要因素。在当前经济低迷状态下,迫切需要把近14亿人口的巨大市场潜力挖掘出来。我们现在有一亿一千多万市场主体,其中7600万是个体工商户,按一家个体工商户平均两三个人就业算,加起来就容纳了2亿左右人口的就业;企业有3600多万户,其中90%是中小微企业。
  互联网时代存在法人和自然人同时经商的现象,这会带来新的问题。例如,工商局是管法人的,一个人在家办公是自然人,是否把他纳入工商登记?这是长期以来存在的一项争议。随着在家办公日益普及,法人和自然人的关系如何处理,需要针对性地提供解决方案。今天上午我注意到,深圳南山区的发言人提到了将法人和自然人合在一起提供服务,我觉得很有意思。未来类似这样的问题还会不断出现。
  (三)营商环境与中国经济转型的大背景
  未来的营商环境和过去的营商环境在本质上可能会有非常大的不同。哈佛大学陈志武教授曾认为,制造业是人与自然打交道,服务业是人与人打交道,中国人之间打交道的成本太高,所以中国不适合发展服务业。这其实是典型的营商环境问题,我们为什么不能通过便民服务,把政府和人民群众之间的摩擦力或者说交易费用下降为零?
  事实上在新兴领域,我们可以看到陈志武教授的说法并不符合现实。虽然中国曾经有长达10年、20年的时间,服务业的比重始终没有上升,似乎验证了他的说法,但从前年开始,服务业开始迅猛增长,特别值得注意的是,现代信息服务业迅速增长的时期(以40%至80%的速度增长),也是过剩产能成为困扰经济主要问题的时期。
  这就提出了制造业和服务业两类营商环境的问题。对制造业而言,政府干预或产业政策干预,如果把它理解为一种服务,那么这种服务会比较有效地导致产业结构发生改变,但服务业却很困难;过去营商环境说招商引资、给企业简化办事手续,但服务业的营商环境可能面临许多深层次的问题,竞争政策可能在里面会起很大的作用,服务业与市场需求结合得比较紧密。
  按照政府定位,中国到2020年工业化任务基本完成。这个任务基本完成后的营商环境是怎样?我认为它会有一个鲜明的特点,就是服务业占比大幅增长,以信息产业和现代信息服务业为代表的数字经济比重迅速增长。现在数字经济已经达到1/3左右,以后还会进一步增长。在这个领域如何营造营商环境?这里面会有一些特殊的问题。以人民为中心,其中一个重要的特点是以市场为中心。过去制造业差异化比较小,将来服务业和服务化差异会比较大,如何服务于一个差异化非常强的营商环境,这需要各方有创造力的智慧贡献。比如一刀切的方式可能越来越不适合,应对不同的人采取不同的服务方式会更加有针对性。这就提出了提高公共服务效能的问题。
  (四)发挥互联网+政务服务作用
  在优化营商环境的过程中,应发挥“互联网+政务服务”的作用。李克强总理一直强调大力推行“互联网+政务服务”。我认为这是在解决公共产品的生产方式问题,或者是提高公共产品的服务效能问题。因为政府和企业的主要区别在于企业提供私人物品,政府提供公共物品,而在生产方式上却有很多类似之处。比如,在以职能为核心的层级体制之下,以及以流程为核心的扁平化体制之下,生产效能是不一样的。
  实际上,互联网和公共服务的结合,是提高公共服务效率的一种方式。具体而言,在过去强调单一品种大规模生产时,公共服务强调为人民服务。这个“人民”是个抽象概念,是人民共同的需求,例如根本利益需求、长远需求。这些需求可以通过无差别地提供公共产品就可以满足。然而,在一个社会经济矛盾内涵在发生变化和心理需求日益上升的情况下,这可能变成类似和小批量、多品种的私人产品供给对应的方式。当政府效率能够承受时,公共服务怎么实现一对一个性化服务,实际上,我认为通过互联网+政务服务主要是解决这个问题,即低成本差异化服务问题或者低成本办实事的效率问题。过去提供没有针对性的、大路货的公共服务,其成本可以降下来,但是个性化的公共服务很难做到。
  三、要面向以评促建的最终效果
  (一)以评促建
  营商环境评估旨在“以评促建”,通过对各地区现有营商环境发展水平进行评估,并比对各项评估指标,发现各地区存在的问题,进而通过简化办事环节和办事流程等方式,全面提高办事效率,激发内生动力,从而提升办事企业和办事群众的便利度及获得感。
  在评估过程中,应注意三点:第一,明确评价的重心,评估和建设的目的是为了人民便利,而不是建设一些设施让自己舒服,我们看到电子政务建设中存在很多严重的浪费,这种浪费的思想根源在某种意义上来说是以自我为中心,若真是为百姓办事,政府就应该考虑投入核算;第二,评估优化效果要看是否调动了民众的积极性,这要看三个是否,即简政放权是否真正推动了经济转型、更好地发挥了地方作用、释放了改革红利,是否激发了企业内在活力、形成了企业新动力,是否活跃了市场主体的创造力和创新力,这些都是重要的标准;第三,评估人民是否享受到成果,明确优化营商环境的好坏,要由被服务对象说了算,不能说谁投入多谁得分就高,或者谁工作努力谁得分就高,应该把评价的主动权交给被服务对象,并且建立起机制,把被服务对象的评价嵌入到政府工作标准。
  (二)要克服公共服务短板
  最后,当前的公共服务还存在不少短板,比如一些政府和部门服务意识不强、办事效率不高、工作拖沓敷衍、推诿扯皮等,企业和群众意见较多,希望大家共同努力,加以克服。
  

 

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